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Economie : Protectionnisme ou libre-échange?
Publié par Larbi le 13/04/2011 12:47:01 (2040 lectures) Articles du même auteur

Le protectionnisme est une tentation politique répandue. La plupart des économistes mettent en garde contre les risques d'aggravation des difficultés économiques que porte cette tentation. Pourtant, l'histoire et la théorie fournissent de sérieux arguments en faveur du protectionnisme. Mais celui-ci se révèle difficile à mettre en oeuvre efficacement et apparaît souvent néfaste à l'intérêt général.

1. L'ouverture a des effets positifs, le protectionnisme aussi

La question du choix politique entre libre-échange et protectionnisme est une question classique de l'économie politique depuis ses débuts. Elle a aussi une forte dimension idéologique, puisqu'elle n'est qu'un aspect de la question plus vaste de la régulation du marché, à laquelle chacun répond différemment selon la confiance plus ou moins grande qu'il accorde aux mécanismes de ce marché.

Ramener le problème à un choix radical entre tout-protectionnisme et tout-libre-échange est simpliste. Ce sont des situations extrêmes, irréalistes dans la plupart des pays. Il s'agit plutôt de déterminer le degré approprié d'ouverture et de régulation des échanges internationaux ainsi que les critères qui doivent guider la politique commerciale.

Protectionnisme et ouverture ne sont pas contradictoires si on prend soin de distinguer l'ouverture du libre-échange, le protectionnisme de l'autarcie. Cette dernière n'est envisagée par personne. L'ouverture internationale est essentielle au développement, bien au-delà des gains résultant de la spécialisation que la théorie du commerce international met en avant. Elle favorise en effet l'accès à des marchés bien plus vastes que le marché intérieur et peut stimuler la concurrence sur ce marché intérieur. Surtout, l'ouverture donne accès à des facteurs de production rares, en particulier les techniques développées ailleurs et les capitaux. Cependant, il n'est évidemment pas suffisant d'ouvrir grand la porte pour que débarquent les entreprises étrangères, ni pour que celles-ci aient une influence positive sur l'économie locale.

Les premiers plaidoyers des économistes en faveur du libre-échange datent de la fin du XVIIIe siècle. Depuis, les phases de libéralisation des échanges et de fermeture relative se sont succédé et aucun pays n'a, aujourd'hui comme hier, totalement ouvert ses frontières. En effet, historiquement, aucun pays ne s'est développé sans recourir au protectionnisme. Aux Etats-Unis, la question fut en partie à l'origine de la guerre de Sécession, qui opposa le Sud libre-échangiste (ses exportations agricoles l'y incitaient) et le Nord protectionniste (il s'agissait de se prémunir de la concurrence britannique). Le libre-échange est donc toujours surtout soutenu par les puissances dominantes qui n'ont rien à en craindre du fait de leur supériorité technique. C'est ainsi que l'Angleterre n'a milité pour le libre-échange que durant la seconde moitié du XIXe siècle (voir graphique page 142) et les Etats-Unis un siècle plus tard, une fois leur suprématie établie.

Certes, à l'exception de l'expérience soviétique, interrompue par l'histoire, la plupart des processus de développement réussis s'appuient sur la mise en place d'une économie de marché ouverte. Mais l'ouverture sur l'extérieur n'est qu'un aspect de ces réussites, de sorte qu'il est assez difficile d'en isoler l'effet propre. De plus, l'intégration d'un pays dans l'économie mondiale est d'autant plus grande que le marché intérieur est à l'origine petit, car la production efficace de nombreux biens ou services nécessite un marché suffisamment vaste. L'économie de Taiwan est forcément plus ouverte que celle des Etats-Unis, dotés d'un vaste marché intérieur, une caractéristique initiale dont on devrait tenir compte dans la comparaison des taux d'ouverture des pays.

La question du lien empirique entre ouverture et croissance fait l'objet de polémiques incessantes dans la littérature économique. Selon un article souvent cité (1), au cours du dernier quart de siècle, les pays dont l'ouverture a le plus augmenté ont connu la croissance la plus rapide. Tout le problème est de savoir dans quel sens se fait la relation: est-ce l'ouverture qui favorise la croissance ou la progression des performances qui encourage à la fois la croissance et l'ouverture? Il est bien difficile de répondre à cette question, d'autant que ces pays sont aussi ceux qui ont la protection douanière la plus importante. La comparaison entre les droits de douane dans un pays et le taux de croissance de ce dernier ne donne d'ailleurs aucun résultat probant (voir graphique ci-dessus).

Le cas des pays d'Asie orientale comme la Corée du Sud ou, plus récemment, la Chine a été beaucoup discuté ces derniers temps. La région a en effet connu un développement d'autant plus remarqué qu'il s'est accompagné d'une intégration spectaculaire dans les échanges internationaux. Mais, là encore, cet exemple peut être utilisé pour montrer aussi bien que l'ouverture des frontières est bonne pour la croissance que, au contraire, le protectionnisme est nécessaire. En effet, ces pays ont utilisé l'ouverture sur l'extérieur dans leur stratégie de croissance, mais il ne s'agit en aucun cas de libre-échange. Le cas de la Chine, premier exportateur mondial, mais qui utilise une monnaie volontairement sous-évaluée et demande aux Chinois d'acheter chinois, illustre bien cette ambiguïté.

2. Les arguments protectionnistes sont solides

La plupart des raisonnements montrant l'intérêt du libre-échange partent de l'hypothèse, rarement conforme à l'observation, de marchés parfaitement concurrentiels. En présence d'économies d'échelle , les entreprises qui vendent le plus sont les plus compétitives. Il peut donc être justifié de protéger le marché intérieur, lorsque celui-ci est vaste, afin de permettre aux entreprises locales d'atteindre une taille suffisante pour être compétitives. Un cas de figure assez proche est celui où le coût d'entrée sur un marché dépend de l'expérience acquise. Les nouveaux entrants, qui ont du mal à être compétitifs, peuvent le devenir si un protectionnisme temporaire leur donne la possibilité d'accumuler l'expérience nécessaire. Cet argument a été développé dès le XIXe siècle par Friedrich List sous le nom de "protectionnisme éducateur" ou de "protection des industries naissantes". C'est un argument important en faveur du protectionnisme.

Lorsque l'échelle nécessaire pour être compétitif est telle qu'il n'y a place que pour un producteur sur le marché mondial, des subventions à une entreprise nationale peuvent donner à cette dernière un avantage qui la conduit au monopole mondial. Dans les années 1980, deux économistes, Barbara Brander et James Spencer, ont présenté des modèles s'inspirant de cette idée, en l'appliquant notamment au cas de la concurrence entre Airbus et Boeing. Ils ont montré qu'une "politique commerciale stratégique" peut donner un avantage décisif à une entreprise sur une autre.

Un cas très différent est la situation dans laquelle une activité économique dégage des externalités positives. Si, par exemple, les industries culturelles comme le cinéma dégagent de telles externalités, sous forme de cohésion nationale ou de capital humain, ces externalités peuvent justifier des mesures de protection. La difficulté est que ces dernières sont souvent impossibles à évaluer; le jugement à leur sujet est purement politique. D'autres arguments sont invoqués en faveur des fournisseurs de la défense nationale, considérés comme ayant une fonction stratégique, ou de l'agriculture, au nom de l'autosuffisance alimentaire. Ces références à l'intérêt national sont vagues mais fréquentes, la plupart des pays possédant des lois soumettant les investissements étrangers à autorisation lorsque l'intérêt national est en jeu.

Pour que les avantages de l'ouverture puissent se concrétiser, la concurrence internationale doit être loyale. Ainsi, les entreprises issues d'un pays réglementant sévèrement les émissions polluantes sont désavantagées par rapport à celles qui sont installées dans un pays offrant des conditions plus laxistes. En l'absence d'accords mondiaux, il peut alors être justifié de taxer les importations des pays polluants (taxe carbone) afin de rétablir l'équilibre. Le même raisonnement est parfois employé à propos du dumping social, c'est-à-dire de législations sociales laxistes qui procurent un avantage compétitif (si le temps de travail des routiers est limité à 60 heures par semaine dans certains pays européens et à 48 heures dans d'autres, par exemple). Mais l'argument est plus faible dans ce cas, car il est difficile de parler de déloyauté à propos de choix de société différents. En outre, il ne serait pas forcément juste d'imposer aux pays pauvres les normes sociales des pays riches.

Enfin, certains estiment que le protectionnisme est la seule façon d'empêcher la baisse de la part des salaires dans la valeur ajoutée des pays développés, liée à la concurrence entre salariés de divers pays. Keynes doutait qu'il soit possible de concilier libre-échange et plein-emploi, car les actions de relance de la demande impulsées par l'Etat sont rendues inefficaces par l'ouverture internationale. Mais seul un ensemble de grande taille, comme les Etats-Unis ou l'Union européenne, peut envisager ce type de protectionnisme.

3. Le protectionnisme est souvent contre-productif

Le principal problème soulevé par le protectionnisme est que les mesures arrêtées ne le sont pas toujours en fonction de l'intérêt général, mais en fonction des intérêts de groupes de pression particuliers. David Ricardo a développé sa théorie en faveur du libre-échange dans le cadre du débat politique en Angleterre sur l'éventuelle abrogation des Corn Laws (les lois sur le grain), qui protégeaient depuis les guerres napoléoniennes le marché anglais des céréales. Les industriels, dont Ricardo était proche, étaient favorables à cette abrogation. Rendant moins coûteuse l'alimentation des ouvriers grâce à l'importation de céréales moins chères, elle permettait en effet de réduire leur salaire. Les propriétaires terriens, de leur côté, étaient bien sûr d'un avis opposé, le revenu de leurs terres ne pouvant se maintenir si la production et les prix agricoles diminuaient. Le salaire des ouvriers demeurant fixé au niveau de subsistance, l'abrogation des Corn Laws était pour l'essentiel un transfert de pouvoir d'achat des propriétaires terriens vers les industriels. Ricardo présenta donc un modèle ignorant la terre. Or, s'il avait construit un modèle incluant un facteur spécifique comme la terre, utilisable seulement pour une production donnée, il aurait mis en évidence le fait que le commerce international fait des perdants.

Les instruments du protectionnisme

* Le droit de douane, taxe imposée aux produits importés afin d'accroître leur prix, est la mesure la plus classique. Depuis les années 1950, ces droits ont été progressivement réduits par une série de négociations internationales. Dans les pays développés, ils sont aujourd'hui assez faibles.
* La définition d'un quota, c'est-à-dire d'un volume d'importations qui ne peut être dépassé, est une solution plus radicale. Une formule plus consensuelle est l'accord d'autolimitation des exportations, par lequel un pays limite volontairement ses exportations, généralement afin d'éviter une mesure contraignante. Les quotas sont acceptés lorsqu'une production est touchée par une situation exceptionnelle. Le pays peut alors activer une clause de sauvegarde.
* La règle de contenu local, utilisée par les pays en développement pour obtenir des transferts de technologies, est une forme proche du quota: les biens importés sont frappés de droits très élevés, sauf s'ils s'inscrivent dans le développement de processus locaux de création de valeur ajoutée.
* Des normes sanitaires ou techniques que tous les produits, locaux comme importés, doivent respecter peuvent également être édictées. De telles mesures ne sont évidemment pas toujours protectionnistes; elles peuvent viser la protection des consommateurs (jouets chinois jugés dangereux, par exemple). Mais il s'agit souvent d'un prétexte pour écarter les produits importés.
* Les subventions aux producteurs, sous couvert d'aide à la recherche ou de défense de l'emploi, sont par ailleurs utilisées de manière croissante par les Etats. Les subventions agricoles représentent ainsi une centaine de milliards d'euros par an dans les pays développés. Les subventions sont parfois destinées aux acheteurs de produits nationaux (5 milliards d'euros sont ainsi octroyés aux acheteurs d'Airbus).
* Enfin, en réduisant le taux de change de sa monnaie au-dessous de sa valeur d'équilibre par des interventions sur les marchés des changes, en pratiquant le dumping fiscal (baisse des impôts destinée à attirer les entreprises étrangères) ou social (abaissement des normes sociales ou des cotisations sociales visant à améliorer la compétitivité), un pays peut artificiellement rendre ses produits moins chers.

Faut-il alors refuser d'échanger? Si le commerce extérieur est globalement favorable, mieux vaut indemniser les détenteurs du facteur perdant en utilisant une partie du surplus obtenu grâce à l'échange. Mais les perdants préfèrent demander des mesures protectionnistes, plus faciles à obtenir, car pénalisant en apparence les entreprises étrangères. C'est évidemment une illusion: le protectionnisme entraîne la hausse des prix, car des concurrents efficaces sont éliminés du marché ou pénalisés, et provoque un transfert de revenu des consommateurs vers les entreprises protégées.

Dans leur manuel sur l'économie internationale (voir "Pour en savoir plus"), Paul Krugman et Maurice Obstfeld donnent l'exemple des mesures de protection du marché du sucre prises aux Etats-Unis dans les années 1980: les producteurs américains sont gagnants, de même que les producteurs étrangers (car les prix élevés sur le marché américain leur assurent une rente), au détriment des consommateurs. Mais, pour ces derniers, la hausse du prix de la livre de sucre n'est que de quelques cents. La situation est donc asymétrique: d'un côté, le protectionnisme est vital pour certains groupes de producteurs; de l'autre, il coûte cher à l'ensemble des consommateurs, mais ne représente qu'une petite somme pour chacun d'entre eux. Les premiers sont prêts à se battre pour obtenir une protection, les seconds sont d'autant plus indifférents qu'ils sont mal informés. Les groupes de pression seront d'autant plus facilement entendus que leur capacité de nuisance ou leur poids politique est élevé. Ainsi, le protectionnisme agricole est d'autant plus fort que la surreprésentation électorale des paysans l'est également (2). Il est alors facile de comprendre qu'un Etat risque de prendre des mesures protectionnistes contraires à l'intérêt général.

Même dans le cas où les décisions politiques sont motivées par l'intérêt général, il n'est pas toujours facile de choisir quelles industries méritent d'être protégées. Parmi les industries naissantes, lesquelles seraient compétitives si le temps leur était laissé de grandir? Il est impossible de répondre avec certitude. Les mesures peuvent être limitées dans le temps, mais que faire si les objectifs de compétitivité ne sont pas atteints?

Enfin, les méthodes protectionnistes concrètement employées, qui sont choisies pour leur discrétion, sont aussi celles qui ont le plus d'inconvénients. Ainsi, un droit de douane influe sur la concurrence, mais ne la supprime pas; il rapporte de l'argent à l'Etat, prélevé sur l'importateur, c'est donc une bonne mesure. Mais malheureusement très voyante et souvent interdite par les accords internationaux. Au contraire, imposer des normes sanitaires ou techniques élimine les concurrents étrangers sans inciter les producteurs locaux à faire mieux. Quant aux quotas d'importation, ils permettent aux importateurs de pratiquer des prix élevés au détriment des consommateurs (puisque leurs ventes sont de toute façon limitées) et d'accumuler des rentes. Il est également plus efficace de distribuer des subventions à la production, qui encouragent les exportations et la consommation, que d'abaisser le taux de change, ce qui encourage les exportations mais décourage la consommation. Malheureusement, les subventions à la production sont plus aisément repérées et condamnées que les manipulations du taux de change. Les politiques protectionnistes privilégient donc souvent des mesures à l'efficacité économique douteuse.

Source: Alternatives Économiques Poche n° 046 - Novembre 2010

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yatou
Posté le: 08/11/2012 11:20  Mis à jour: 08/11/2012 11:20
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yatou
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yatou
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